О них в докладе, тезисы которого мы предлагаем вашему вниманию, рассказал на Федеральных экспертных слушаниях «Об актуальных вопросах муниципального строительства и развития законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации», прошедших в Госдуме Алексей Диденко, председатель Комитета ГД по региональной политике и местному самоуправлению.
В настоящее время одними из ключевых моментов в сфере федеративных отношений, региональной политики и местного самоуправления являются утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400, а также Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента 8 ноября 2021 г. № 633.
Кроме того, во исполнение поручения Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления от 1 марта 2020 г., также ведется подготовка проекта Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления на период до 2030 года. Разработка данного документа осуществляется с учетом анализа предшествующей практики формирования правовых институтов, составляющих в своей системной взаимосвязи модель местного самоуправления Российской Федерации, включающей территориальные, организационные, компетенционные, финансово-экономические основы местного самоуправления, вопросы взаимодействия с государством и межмуниципального сотрудничества, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, развития институтов солидарного гражданского общества как институтов местного самоуправления и взаимодействия муниципалитетов с ними.
В этом направлении ведется большая работа всеми заинтересованными структурами, включая Министерство юстиции и Министерство экономического развития Российской Федерации. Активно занимается этим вопросом и наш Комитет, который провел уже два крупных мероприятия по данной тематике – одно в ноябре 2020 года в стенах Общественной палаты Российской Федерации, второе в октябре 2021 года на площадке Форума стратегов в Санкт-Петербурге.
По итогам данной работы и указанных мероприятий можно сделать главный вывод о том, что Основы государственной политики в области развития местного самоуправления должны являться стратегическим и основополагающим документом в сфере муниципального строительства и местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды.
Исходя из национальных интересов Российской Федерации в сфере территориального планирования и управления, можно отметить наиболее важные возможные направления, которые могли бы составить содержательную часть Основ в области развития местного самоуправления:
1. Точное определение принципов организации и функционирования единой системы публичной власти, включая интеграцию местного самоуправления в реализацию национальных проектов;
2. Закрепление принципа стратегического проектирования развития местного самоуправления и совершенствование вопросов стратегического планирования на всех уровнях публичной власти;
3. Определение направлений территориальных основ развития местного самоуправления, непосредственно связанных с пространственным развитием регионов и страны в целом, предусматривающих, среди прочего:
- новое по качеству развитие больших городов и городских агломераций как драйверов экономического роста;
- сохранение и совершенствование поселенческого каркаса страны с особым вниманием сохранению и развитию малых городов, сельских населенных пунктов и сельских территорий;
4. Совершенствование бюджетно-налоговой системы, в том числе через замену чисто фискальных бюджетно-налоговых механизмов стимулирующими, дальнейшее четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти с учетом принципа субсидиарности, соотношение расходных обязательств муниципалитетов их доходным источникам и формирование (введение) бюджетов (фондов) развития в размере 10 – 20% от общего объема собственных доходов муниципалитетов;
5. Дальнейшее совершенствование организационных моделей местной власти, развитие публичной конкуренции, в том числе через расширение представительного звена, совершенствование и развитие выборных механизмов при формировании органов местного самоуправления, развитие организованных местных сообществ и солидарного общества на местном уровне;
6. Формирование особых форм муниципальной экономики и муниципального хозяйствования, прежде всего в малорыночных и нерыночных секторах, характерных для малых и некоторых средних городов, а также большинства сельских территорий и геостратегических районов;
7. Развитие межмуниципального сотрудничества (прежде всего хозяйственной кооперации) и его механизмов;
8. Развитие муниципальной демократии и форм организации местной власти, включая развитие системы организации и функционирования территориального общественного самоуправления, муниципальных общественных палат, других организованных сообществ и форм участия граждан в осуществлении местного и общественного самоуправления;
9. Совершенствование муниципальной службы, подготовки, отбора и расстановки муниципальных кадров;
10. Определение новых критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и глав муниципалитетов;
11. Установление принципа соразмерности ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение публичных функций, а также единых ограничений, обязанностей и запретов для лиц, замещающих как государственные, так и муниципальные должности;
12. Широкая (но при этом «мудрая») цифровизация муниципального управления с использованием таких механизмов как, например, «умный город» и «умный регион».
В развитие происходящих процессов в настоящее время особое внимание всех интересантов, да и не только, приковано к внесенному в Государственную Думу проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Законопроект подготовлен в развитие обновленных положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и призван усовершенствовать организацию местного самоуправления в нашей стране.
Вместе с тем, по нашему мнению, законопроект, определяющий общие принципы организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, наверное, должен был разрабатываться и вноситься после принятия указанных Основ, либо одновременно (пакетно) с ними, что обеспечило бы концептуальную взаимосвязь между положениями законопроекта и указанным стратегическим и основополагающим документом, а также послужило бы формированию концепции законопроекта, определению его основополагающих положений.
К числу безусловных достоинств законопроекта можно отнести его главу 5 – «Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления». Ее положения, довольно детально регламентируют такие важные для местного самоуправления институты как, территориальное общественное самоуправление, инициативные проекты, староста сельского населенного пункта.
Следует отметить и такой положительный момент, как подробная регламентация в главе 6 законопроекта порядка обнародования муниципальных правовых актов. В частности, законопроектом предусматривается, что официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста не только в периодическом печатном издании, но и первое размещение (опубликование) в сетевом издании.
Но есть к положениям законопроекта и ряд вопросов, требующих, по нашему мнению, глубокого анализа, серьезного обсуждения и, возможно, доработки или пересмотра.
Общим замечанием к главе 1 законопроекта является отсутствие в общих положениях, в отличии от Федерального закона № 131-ФЗ, глоссария – понятийного аппарата, отсутствие которого не позволяет выделить и однозначно установить концептуальные основы правового регулирования организации местного самоуправления в контексте последующих положений законопроекта, других федеральных законов, да и в контексте всего муниципального права, что, в свою очередь, может значительно затруднить реализацию норм законодательства и привести к неоднозначной правоприменительной практике, требующей постоянного судебного толкования.
Так, например, в законопроекте нет легального определения таких базовых понятий (многие из которых являются конституционными терминами), как «муниципальное образование», «муниципальная должность», «органы местного самоуправления», «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», «вопросы обеспечения жизнедеятельности населения», «должностное лицо», «муниципальный правовой акт», «административный центр» и т.д. При этом важно учитывать тот факт, что определений данных понятий нет нигде в действующем российском законодательстве.
Доработка Федерального закона № 131-ФЗ (в основном «точечная») шла весь период его действия с учетом реалий соответствующих периодов и изменений социально-экономических и общественно-политических отношений в нашей стране, опираясь на широкий анализ правоприменительной практики. Большое значение, прежде всего для законодателей и правоприменителей, имела при этом планомерная работа по упорядочению юридической терминологии и созданию легального понятийного аппарата в сфере местного самоуправления и муниципального права, обязательно закрепленного в базовом федеральном законе. Как показала практика, именно неясность и неточность понятийного аппарата в ситуациях отсутствия легального определения тех или иных терминов в федеральном законе, вызывает целый ряд серьезных проблем в законодательном конструировании и в реализации органами местного самоуправления (и не только) своих полномочий.
Немаловажна также и универсальность (идентичность) терминов и понятий, применяемых в различных законодательных актах, что означает применение во всех правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений, одинаковых определений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций. А это возможно лишь путем закрепления соответствующих понятий и их определений в базовом федеральном законе, что минимизирует необходимость судебных разбирательств, научных разъяснений и доктринальных толкований.
Следующий важный, на наш взгляд, момент. Одной из конституционных новелл является закрепление нормы, исключающей обязательность поселенческой основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В прежней редакции Конституции содержалась норма, предусматривающая, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. В новой редакции часть 1 статьи 131 Конституции гласит, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. При этом уточняется, что территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций.
Для обозначения территорий местного самоуправления конституционный законодатель использовал юридическую конструкцию «муниципальное образование». Данная юридическая конструкция требует легального определения. Однако данное определение отсутствует как в тексте самой Конституции, так и вообще в законодательстве Российской Федерации. Нет его и в Гражданском кодексе, где этот термин впервые появился в 1994 году и ввел понятие «муниципальное образование» как правовую конструкцию.При этом Федеральный закон № 131-ФЗ дал определение «муниципальному образованию» через перечисление его видов и подробное описание характеристик каждого из них.
В законопроекте предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется в следующих видах муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.
Таким образом исключается возможность создания муниципальных районов и входящих в их состав городских и сельских поселений, а по факту – двухуровневой организации местного самоуправления.
Как представляется, муниципальное образование – это юридическое обозначение очерченного границей населенного пункта или населенной территории, на которых осуществляется местное самоуправление. Вроде бы схожее определение дается и в законопроекте, определяющее, что муниципальным образованием признается территория с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Но не стоит при этом забывать, что естественная, конституционная, если говорить юридическим языком, основа местного самоуправления – это, прежде всего, населенные пункты и их территориально и исторически обусловленные объединения. А из представленного в законопроекте определения муниципального образования выпала его главная составляющая – населенный пункт (город, поселок, село и т.п.).
Следует отметить, что в части исторических традиций формирования территорий муниципальных образований Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П указал, что действующая в России система местного самоуправления основана на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения.
В советский и ранний постсоветский периоды основы территориальной организации и управления также строились на поселенческо-районном и городском принципах, а административно-территориальное и муниципальное деление не разделялось между собой. Данную конструкцию восприняла и Конституция 1993 года. Ее можно и нужно считать исторически сложившейся и конституционно оправданной.
В этой связи стоит отметить, что в соответствии с положениями Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года основными направлениями пространственного развития Российской Федерации являются, среди прочего, улучшения условий жизни жителей малых и средних городов и сельских населенных пунктов.
По нашему мнению, данную позицию следует учитывать в дальнейшем территориальном муниципальном строительстве, в том числе в части сохранения и развития поселенческого уровня.
Однако, обращает на себя внимание тот факт, что в тексте законопроекта словосочетания с корнем «сел…» встречаются лишь 38 раз, и то в контексте регулирования вопросов, связанных со старостой сельского населенного пункта, в то время как Федеральный закон № 131-ФЗ оперирует данными словосочетаниями в 126 случаях, то есть в три раза больше уделяя внимания сельским территориям и их населению.
В части территориальной организации местного самоуправления важным представляется и вопрос ее соотношения с административно-территориальным устройством. Муниципальная реформа 2003 года разнообразила и усложнила территориальные основы местного самоуправления, переведя понятие «муниципальное образование» из видового в родовое, развернув его в пять видов муниципалитетов (в последующим их число увеличилось до восьми), создав при этом два уровня местного самоуправления, наряду с «одноуровневым» в городском округе (и, в последующем, – в муниципальном округе). Таким образом, понятия «поселение» и «населенный пункт», бывшие до этого синонимами, были концептуально разведены – поселение стало базовым видом муниципального образования, причем родовым для «первого уровня» местного самоуправления, а населенный пункт – основной единицей административно-территориального деления, причем тоже родовой.
Исходя из этого, полагаю, что общие принципы административно-территориального устройства необходимо урегулировать на уровне федерального законодательства. В частности, представляется целесообразным предусмотреть, среди прочего:
- нормативное закрепление понятия «населенный пункт» и его виды (городской и сельский);
- установление понятий «город» и «поселок» как видов городских населенных пунктов;
- закрепление роли субъектов Российской Федерации в определении конкретного административно-территориального устройства на своей территории на основе общих принципов, установленных федеральным законом.
Населенные пункты – не просто единицы управления территорией, это – географические объекты, ключевые элементы экономической географии, единицы системы расселения, социальная, экономическая и демографическая основа местного самоуправления. Населенные пункты возникают и развиваются по объективным законам, и они не должны создаваться, изменяться, упраздняться искусственно, произвольно по решению органов государственной власти субъектов федерации.
Отступление от указанного системного подхода по территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может послужить причиной:
- ликвидации поселенческой территориальной организации местного самоуправления, что может кардинально ухудшить перспективы развития территорий упраздненных поселений и малых городов;
- сокращения числа депутатов представительных органов муниципальных образований, представляющих интересы населения ликвидируемых поселений. Их присутствие будет возможным исключительно на уровне городских и муниципальных округов, что приведет к ухудшению взаимодействия населения и депутатов, которые должны представлять его интересы;
- возникновения территориальной удаленности населения от исполнительно-распорядительного органа объединенного муниципального образования, что может сократить возможности населения в получении соответствующих услуг и в оказании влияния на местную власть;
- включения в состав городского или муниципального округа значительного количества сельских населенных пунктов, что негативно повлияет на эффективность инфраструктурной взаимосвязи между такими населенными пунктами;
- возникновения неопределенности в статусе отдельных категорий сельских жителей и работников, которые получают льготы и выплаты в связи с проживанием или работой в сельской местности.
Указанные негативные обстоятельства с большой вероятностью приведут к нарастающей концентрации населения в административном центре городского (муниципального) округа или около него, и значительному сокращению проживающих граждан в отдаленных от данного центра населенных пунктах. То есть, увеличится диспропорция в расселении граждан на территориях субъектов Российской Федерации и площадь неосвоенных территорий по стране в целом. Такая тенденции чревата обезлюдением и деградацией периферийных зон страны, особенно сельской местности и районов Крайнего Севера и Дальнего Востока.
Отсутствие возможности организации предоставления населению городских и сельских поселений определенных жизненно важных услуг может быть связано не только с неэффективной деятельностью органов местного самоуправления соответствующих поселений, но и с недостаточной финансовой базой бюджетов поселений, формирование которой зависит от источников доходов, закрепляемых за поселениями на федеральном и региональном уровнях. Представляется, что концентрация всех ресурсов бюджетов поселений в бюджете объединенного муниципального образования еще не является достаточным условием для улучшения ситуации с обеспечением жизнедеятельности населения соответствующих территорий.
Полагаю, что в случае поселений, имеющих достаточный потенциал социально-экономического и демографического развития, в том числе при наличии сложившейся на их территориях социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления таких городских и сельских поселений вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, необходимо сохранить их статус городских, сельских поселений как муниципальных образований.
По данным Минюста России по состоянию на 1 января 2021 года в Российской Федерации количество городских округов составляет – 627, городских поселений – 1327. Основу городских округов и городских поселений сегодня составляют города, в которых концентрируется демографический, экономический, культурный и общественный потенциал, и которые в этой связи должны иметь статус самостоятельного муниципального образования – городского поселения или городского округа. В противном случае неясно, как может обеспечиваться конституционное право на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, если даже далеко не все города будут иметь право на самостоятельную местную публичную власть. Это же касается и успешно развивающихся сельских поселений, составляющих настоящее демографическое и социально-экономическое ядро окружающей сельской территории.
Вместе с тем указанные городские и сельские поселения, очевидно, не могут решать ряд вопросов местного значения, требующих взаимного эффективного и согласованного взаимодействия между собой и соответствующего социально-экономического потенциала. Например, к таким вопросам относятся организация в границах территорий городских и сельских поселений электро- и газоснабжения, организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями и т.д. В связи с этим при сохранении поселенческого уровня муниципальных образований целесообразно сохранить и муниципальные районы для решения вопросов местного значения межпоселенческого (межмуниципального по своей сути) характера, которые должны решаться во всей совокупности городских и сельских поселений данной территории. Такое публичное межмуниципальное сотрудничество и обеспечивающие его механизмы заведомо эффективней для решения многих вопросов местного значения, чем договорное межмуниципальное сотрудничество, что и подкрепляется опытом организации и деятельности «двухуровневой» системы местной власти на протяжении последних ста лет отечественной истории.
Вместе с тем, даже в пределах одного субъекта Российской Федерации уровень социально-экономического развития его территорий может существенно различаться, поэтому в законопроекте возможно предусмотреть установление на территориях субъекта федерации как одноуровневой, так и двухуровневой системы организации местного самоуправления, в том числе одновременно наличие и того, и другого (смешанная система).
Решение вопроса о сохранении или введении одноуровневой, двухуровневой или смешанной системы организации местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации должно осуществляться именно органами государственной власти субъекта путем принятия соответствующего регионального закона. Такая возможность в настоящее время предусмотрена в Федеральном законе № 131-ФЗ.
В части 1 статьи 32 законопроекта определен перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, а в части 2 этой же статьи – перечень полномочий, которые могут закрепляться законом субъекта Российской Федерации за органами местного самоуправления
в целях обеспечения жизнедеятельности населения. При этом в соответствии с частью 3 данной статьи определено, что полномочия, не отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления, являются «перераспределенными полномочиями» и исполняются органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в законопроекте принципы включения полномочий органов местного самоуправления в один из указанных перечней
не определены и механизм их формирования непонятен.
В данном перечне содержится ряд полномочий, не имеющих первостепенного значения для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (например, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, принятие решений и проведение на территории муниципального образования мероприятий по выявлению правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости), а другие полномочия, напротив, требуют конкретизации (например, обеспечение доступности медицинской помощи).
В законопроекте также отсутствуют требования о том, что законы субъектов Российской Федерации о перераспределении полномочий вступают в силу с начала очередного финансового года и что такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Это, во-первых, не соответствует положениям Федерального закона № 414-ФЗ, а во-вторых, может создать негативную практику перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно или по нескольку раз в течение финансового года. Данное перераспределение полномочий может нарушить стабильность реализации полномочий органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта и ухудшить качество их исполнения.
В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. При этом органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.
Таким образом, в соответствии с указанными положениями Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут осуществлять две категории полномочий – полномочия по решению вопросов местного значения и переданные им государственные полномочия.
При этом в Конституции не упоминается о «перераспределенных полномочиях», исполняемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Из положений законопроекта не ясно, а за каким вообще уровнем публичной власти первично закрепляются указанные полномочия в качестве собственных.
В любом случае, природа компетенций по принадлежности к какому-либо уровню публичной власти, установленная в процессе разграничения компетенций между ними, при перераспределении полномочий не должна изменяться.
Кроме того, перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта федерации и органами местного самоуправления по конкретному предмету ведения возможно только в том случае, если такая возможность напрямую установлена в соответствующем отраслевом федеральном законе как нормативном правовом акте более высокой юридической силы, чем региональный закон. В настоящее время указанный подход предусмотрен в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Нашим Комитетом был проведен экспертный анализ отраслевых федеральных законов на предмет выявления в них полномочий, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления. По итогам проведенной работы было выявлено, что 178 отраслевых федеральных законов содержат положения, определяющие 1766 полномочий и прав органов местного самоуправления.
Таким образом, учитывая, что из законопроекта исчезло само содержание конституционного понятия «вопросы местного значения», а следовательно и понятие «полномочий по решению вопросов местного значения», следует предположить о необходимости значительной корректировки всего указанного массива федерального законодательства.
К тому же, согласно нормам Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации», органы местного самоуправления принимают участие в осуществлении имеющих государственное значение публичных функций на соответствующей территории как в порядке наделения названных органов отдельными государственными полномочиями, так и в ином порядке в соответствии с федеральным законом.
При этом в тексте данного закона (как и в других нормативных правовых актах) не раскрывается понятие «публичных функций, имеющих государственное значение», в том числе в их соотношении с «отдельными государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления».
В этой связи полагаю, что вышеуказанные различия в подходах изложения полномочий могут привести к неоднозначности их истолкования как правоприменителями, так и контрольно-надзорными органами. В связи с чем, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о более точном наименовании и изложении именно предметов ведения органов местного самоуправления, как это было сделано в отношении органов государственной власти субъекта федерации в рамках Федерального закона № 414-ФЗ.
Конституционный Суд неоднократно высказывался по вопросу о необходимости компетенционной определенности для каждого уровня публичной власти, в том числе в Постановлении от 9 июля 2020 г. № 34-П, оглашенном уже после вступления в силу поправок к Конституции.
Установление в законопроекте перечня полномочий, которые могут закрепляться законом субъекта Российской Федерации за органами местного самоуправления и введение института «перераспределенных полномочий», исполняемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, потребует существенного изменения и усложнения порядка разграничения и перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, механизма формирования межбюджетных отношений, принципов формирования доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, установленных в Налоговом и Бюджетном кодексах. При этом указанные принципы и механизмы не определены в законопроекте, и даже базовые ориентиры их определения в настоящее время не понятны. В частности, в связи с изменением принципов установления полномочий органов местного самоуправления не ясно, как будет формироваться в Налоговом и Бюджетном кодексах гарантированная часть собственных доходов местных бюджетов, не будет ли она минимизирована (а речь ведь идет о крупных муниципалитетах – городских и муниципальных округах).
На основании изложенного полагаю, что законопроект, при рассмотрении его Государственной Думой во втором чтении, требует серьезной доработки, в том числе с учетом наших сегодняшних обсуждений и предложений.
По материалам Комитета ГД по региональной политике и местному самоуправлению
