Очень часто в рамках проектов, реализуемых на принципах муниципально-частного партнерства, необходимо изменить условия уже заключенных концессионных соглашений, что не так-то просто оказывается сделать. О законодательных сложностях и путях решения этой проблемы рассказывает Андрей Андерсен, специалист по сопровождению проектов МЧП, член экспертного совета Комитета ОКМО по муниципально-частному партнерству, эксперт цифровой платформы Росинфра.
Контуры проблемы МЧП
Механизмы публично-частного партнерства, и в первую очередь концессионные соглашения, были и остаются основным механизмом привлечения частных инвестиций для обновления и строительства социально значимых инфраструктурных объектов на местах. Уже заключено более 4000 подобных договоров, бизнесмены помогают в обновлении коммунальных систем, строят сотни школ и километры дорог. Позитивный эффект от этого ощущают на себе жители всех регионов России.
Сегодня рассматриваются многочисленные поправки в законодательство Российской Федерации, которые должны позволить применять механизмы муниципально-частного партнерства еще более активно. Однако, на мой взгляд, не менее важно обеспечить законодательную среду для нормальной реализации уже начатых проектов.
Все понимают, что возросшая в последние годы скорость изменений внешней конъюнктуры серьезно сказывается на реализации программ МЧП.
Развитие IT-технологий в разы увеличило объем информации, с которым необходимо работать и на который необходимо оперативно реагировать командам проектов.
Также в последнее время наблюдается существенный рост цен на товары, работы и услуги, а значит, увеличивается и объем необходимого финансирования. Сильнее всего это ударило по проектам, которые еще не прошли инвестиционную стадию, то есть инвесторам еще только предстоит вложить всю или часть суммы на обновление инфраструктуры. Но под ценовой удар попали и многие проекты, которые уже вышли на стадию эксплуатации в связи с ростом затрат на нее.
Несовершенство законодательства по муниципально-частному партнерству
Возможность оперативной адаптации проекта МЧП под изменение внешних условий следует считать критически важной для успешной его реализации. При этом в большинстве случаев это нельзя сделать без внесения изменений в условия заключенного концессионного соглашения. Законодательство же достаточно жестко ограничивает такую возможность – в соответствии с законом о концессионных соглашениях корректировка существенных условий допустима только с согласия Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Важно учитывать, что к таким условиям относятся все условия, записанные в решении о заключении соглашения (а не редко туда включали все или почти все) или определенные по итогам конкурса.
Случаи предоставления согласия ФАС на изменение существенных условий заключенного концессионного соглашения определены постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 г. № 368 и крайне ограничены.
К ним относятся:
- форс-мажор (к которому классически относят такие ситуации, как наводнения, ураганы, иные стихийные бедствия, войны, но обычно не относят случаи изменения конъюнктуры денежных рынков, экономические потрясения, рост цен и пр.);
- изменения законодательства, в связи с которыми исполнение соглашения невозможно или существенно ухудшается положение частной стороны;
- подтвержденная решением суда невозможность исполнения соглашения вследствие действий (решений) органов власти;
- несколько специальных ситуаций для проектов в сфере ЖКХ (утверждение схем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, препятствующих реализации проекта; тарифные решения в нарушение условий соглашения; выявление технологически связанных c переданными в концессию объектов, не учтенных в тексте соглашения; вывод объектов ЖКХ из эксплуатации, если это не было учтено в соглашении);
- увеличение расходов концедента на обновление инфраструктуры в рамках проекта (без изменения фактического объема работ) более чем на 30% в связи с существенным ростом цен.
Отдельно предусмотрена Гражданским кодексом РФ еще одна причина — существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении соглашения, но для ее применения, как правило, требуется решение суда, что на практике занимает полгода и более.
Что нужно сделать
Большинство ситуаций, с которыми проекты МЧП сталкиваются на практике и при коих возникает реальная потребность в изменении условий соглашения, не укладывается в описанные выше шесть случаев.
В связи с этим возможность изменения существенных условий заключенного концессионного соглашения, как правило, связана с тем, насколько хорошо налажено взаимодействие между публичным партнером (субъектом РФ, муниципалитетом) и ФАС. От этого зависит, будет ли антимонопольная служба готова согласиться с тем, что фактические обстоятельства, которыми в реальности вызвана необходимость изменений, можно в той или иной интерпретации хоть как-то отнести к установленным законодательством основаниям.
На мой взгляд, эту практику необходимо срочно менять, ведь в текущих реалиях отсутствие возможности более гибко подходить к изменению условий концессионных соглашений ставит под угрозу тысячи проектов, которые уже реализуются.
Нужно как можно быстрее привести законодательство к реальным потребностям экономики и существенно расширить список оснований для изменения заключенных концессионных соглашений. Такая возможность должна быть предоставлена сторонам соглашений во всех случаях, когда необходимость изменений продиктована реально сложившейся в стране ситуацией.
Есть несколько вариантов законодательного решения проблемы:
- расширить для ФАС перечень причин изменений существенных условий концессионных соглашений в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 г. № 368 или закона о концессионных соглашениях (например, дополнить его наступлением указанных в концессионном соглашении «особых обстоятельств», изменениями в экономической ситуации и т.д.);
- оставить текущий список, но дополнить постановление Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 г. № 368 процедурой согласования изменений по иным причинам (без ограничения их перечня) – например, предусмотреть, что необходимость изменения условий концессии должна быть подтверждена на федеральном уровне (например, Минэкономразвития России) для региональных проектов или на региональном уровне для муниципальных проектов.
При этом в 2022 году в качестве антикризисной меры, возможно, стоит в принципе отменить необходимость согласования изменений с ФАС.
Надеюсь, что Комитет ОКМО по муниципально-частному партнерству поддержит данную инициативу и в самое ближайшее время удастся начать диалог с федеральными органами исполнительной власти по внесению соответствующих изменений, которые позволят и дальше эффективно использовать механизмы МЧП для развития местной инфраструктуры.
В свою очередь регионам и муниципалитетам, работающим по проектам муниципально-частного партнерства, пока такие изменения не приняты, могу порекомендовать при заключении новых концессионных соглашений учитывать эту проблемную зону. Имеет смысл, для того чтобы сохранить возможность менять «иные условия» без согласования с ФАС, определять в качестве существенных только тот минимальный набор причин, который всегда считается таковым в соответствии с требованиями законодательства.
Фото и текст «Муниципальная Россия»
